从战略层面重视治理转型的微观机制
文汇报 2015年04月01日


从战略层面重视治理转型的微观机制
■黄晓春
随着2014年度上海市委一号课题“创新社会治理、加强基层建设”的结题以及“1+6”政策文件的颁布，上海未来的城市基层治理架构即将发生重大转变。一种更强调以民生为导向、向下负责的基层公共服务体系以及注重激发社会活力，强调多元共治的新型治理模式将取代传统上注重服务经济和行政推动的治理模式。身处这一治理转型的时代分水岭，更有必要深刻思考新型治理模式得以顺利实践的深层条件和改革的配套机制。
客观来看，“1+6”政策文件从深化街道体制改革、完善乡镇治理体制、推进居民自治和区域化党建等多个维度提出了系统的改革思路和实现路径，比如取消街道招商引资职能、优化机构设置、深化网格化管理等。这些体制改革举措搭起了上海未来特大城市基层治理架构的“龙骨”，并为基层政府的职能转变、结构优化以及社会力量发育提供了中长期的改革路线图。另一方面，我们也要看到，历史上每种治理模式的有效运行不仅立基于宏观、显性的制度安排之上，更高度依赖那些微观、隐蔽的支持机制。就此而言，治理转型的过程不是制度体系的变更就能简单促成的，还有赖于那些与新型治理模式紧密匹配的运行机制。
举例来说，取消街道招商引资职能，强化其公共服务、公共管理和公共安全职能是一项重要的结构性制度调整。但这一制度要真正落实，就势必要在运行机制层面解决一系列关键问题，比如：如何围绕新的制度重心重设激励机制来提升基层政府以民生为重心的工作积极性；当较容易被观察的招商引资指标废止后，区政府如何解决信息不对称的问题，从而有效评估基层政府的治理绩效；如何围绕“向下负责”的制度精神形成新的基层政府治理竞赛格局……这个例子表明，在今后一个阶段里，上海要落实基层治理“一号课题”，还需要在战略层次更加重视治理转型的机制建设。
立足于当代中国社会变迁和治理转型的时代脉络，笔者认为这些机制建设主要涉及以下领域：
一是政府改革领域的激励、评估机制。在GDP主义的治理模式下，中国政府形成了一整套较为有效的激励与评估机制：上级政府将发展经济的自由裁量权下放至基层政府，并鼓励基层政府间横向竞争，与此同时围绕招商引资额、GDP增长率等经济指标对基层政府实施强激励，以此调动基层政府的积极性。当上海的基层治理体系更强调民生服务这一维度时，现有的激励、评估机制显然要有重大调整。相比于经济发展指标而言，民生服务领域的产出更难测量，因此单纯采取自上而下的绩效评估模式很可能无法识别出基层政府的努力程度。另一方面，公众满意度涉及因素较广，单纯自下而上的评估有时也无法反映出基层政府的投入水平。因此未来该领域需要探索自上而下与自下而上相结合的评估手段，并引入第三方评估机制。同时，基层治理的激励重心也要从“唯结果论英雄”的层次转移到过程激励上，鼓励基层政府通过规范行政、依法治理来提供公共产品--这些都需要在人事考核指标、政绩观的层面形成机制创新。
二是嵌入于自治与共治领域的公共性生产机制。上海未来的基层治理体系更强调政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，由此必然会注重社区自治与共治的有效运行。在我们看来，上海前一阶段的社区建设已形成了自治与共治的制度载体和运行平台（如社区委员会、“三会”制度等），但并未在深层次上解决该领域的公共性生产问题，而现代社会中的公共性生产恰恰是个体和群体关注公共空间，参与多元治理的基础性条件。公共性的不足导致了许多基层社区虽在形式上建有自治和共治的制度平台，但却时常“空转”的现状。由此看来，未来要进一步探索符合特大城市发展特征的公共性生产机制，比如：建立社区基金（会），并将基金的运用方式与社区委员会的运行紧密关联，从而促使公众通过关注公共基金的使用来推动公共性的生产；鼓励社会组织积极嵌入基层治理网络，通过社会机制来生产公共议题并开展社会动员。
三是公共服务市场的运行机制。“一号文件”显著强调了通过转变政府职能来激发社会活力，形成多元治理结构。随着越来越多的政府部门开始向社会组织或专业市场组织购买服务，上海将形成一个规模日渐增长的公共服务市场。此时如何探索一套行之有效的公共服务市场运行机制就将成为上海基层治理创新的重要线索。结合国际经验，这套运行机制包含多个层次的内容：首先涉及到统一的公共服务市场如何整合的问题，即改变当前街镇、区县、委办局彼此不沟通公共服务发包的现状，建立统一的全市性公共服务采购平台；其次涉及公共服务的定价、评估以及监管等技术性问题，这些机制建设直接决定了公共服务市场的可持续发展；最后还涉及到公共服务市场的适度竞争机制建设，以推动社会组织贴近公众需求，并步入专业化的发展轨道。
质言之，上述机制建设是一个涉及面很大的系统工程，不仅关乎社会活力的激发路径，而且还涉及到中国政府行为的核心领域。许多机制建设的着力点虽在基层，牵扯到的却是全局性问题。就此而言，认真摸索、提炼治理转型的机制性经验不仅对于“一号课题”的落实具有重要的实践意义，而且对于学术界理解当代中国国家治理模式现代化的路径具有深远意义。
作者为上海大学基层治理创新研究中心研究员


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