作者：上海市社会科学创新研究基地暨上海发展战略研究所李友梅工作室研究员，上海大学社会学院教授 刘玉照
来源：文汇报
转载：光明理论，环球网国内新闻
中国特大城市的郊区是过去三十年中国城市化发展最快的地区，也是城市化过程中最重要的人口导入区。大规模的流动人口、市区导入人口和本地城市化的农民混居在一起，给特大城市郊区的基层治理带来了巨大的挑战。
随着2014年度上海市委一号课题“创新社会治理、加强基层建设”的结题以及“1+6”政策文件的颁布，针对社区干部队伍青黄不接、留不住人的局面，上海将建立社区工作者职业化体系，实现基层干部队伍的更新换代，在这种情况下，郊区基层治理中需要新的干部队伍具有什么样的能力，才能在未来5-10年内应对这一挑战？
流动性的挑战
特大城市郊区基层治理面临的最大问题是对“流动性”的治理。无论是外来流动人口，还是市区导入人口，包括城市化过程中的失地农民，他们相对于原来的治理架构，都属于新“导入”的群体，他们是原有的治理架构所不能包容的，相对于新建立的治理架构，他们也往往表现出很强的不适应性。这些大规模的导入人口，往往具有以下几个方面的特点：
第一，规模巨大。无论是流动人口，还是市区导入人口，甚至包括郊区自身的拆迁安置人口，每年被纳入城市郊区社区基层治理架构下的新增人口，规模都是十分庞大的。
第二，人员结构复杂。由于这些人群的来源非常多元，导入的路径也很多样，因此在郊区就会出现大量不同类型人群交叉居住的现象。
第三，转型期十分漫长。让一个长期以来居住在市区的城市居民在短期内适应郊区的生活是一个非常困难的事情，同样，让一个郊区的农民离开他祖祖辈辈生活的村落，在一夜之间就完全适应现代城市居民小区的生活也是不现实的。还有，对于那些外来流动人口，他们的市民化过程可能要比市区居民的郊区化过程、郊区农民的城市化过程更加漫长，面临的困难也更大。
第四，持续处于流动当中。对于大部分迁移人口，他们迁入流入地的过程并不是一蹴而就的，而往往要经历一个很长时期的持续流动状态，并且他们中的很多人可能会一直处于持续流动的状态当中。
对于这些人群所带有的这些特征，以及因为他们的“流动性”而给基层治理带来的难题，我们传统的治理架构、治理能力和基层干部的思维习惯往往都是很不适应的，具体表现在以下几个方面：
首先是治理资源在短期内很难到位。在过去的几年中，郊区人口增加非常迅速，由于我们体制的刚性，治理资源的到位往往远远滞后于人口流动，据调查，上海市基层工作人员人均服务人口，包括老年人口和流动人口，郊区乡镇负担最重。
其次是治理架构不适应。对于迁移人口，往往都遵循着属地化的基本理念，试图在辖区内居民与辖区外居民之间做出明确的区分，并以此为基础进行治理。但是这样一个治理架构最大的问题是难以应对这些处于流动中的郊区新居民面临的问题。
第三是治理理念过于传统。在农村拆迁安置小区和流动人口比较多的小区，基层治理的一个核心就是与居民传统、落后的观念、习惯和行为做斗争，如制止居民的传统祭祀行为等，并以彻底消灭这些观念和行为为目标。但是这些做法一个最基本的问题是对辖区居民本身缺乏应有的尊重，尤其是对辖区居民现代化转型的长期性特征缺乏尊重。
属地化和纵向管理难题
为了解决流动治理的难题，我们传统的做法主要有两点：一是属地化管理，通过细化网格边界，试图把所有的成员都安置到具体的网格当中，实现社会治理的全覆盖；二是基于纵向管理理念的顶层设计，对于难以完全限定在同一网格，会在不同网格之间不停的流动和转换的群体，按照纵向管理的理念，把问题交给上级部门来协调。应该说，目前大部分村居干部已经习惯了这种属地化管理和纵向治理的理念，但是这样做最大的问题是信息与监管难题始终不能得以解决，治理的效果很不明显。
加强郊区基层队伍建设，培养横向谈判能力
为了解决顶层设计面临的信息难题和流动治理难题，一方面需要加强郊区基层干部队伍建设，更需要引入横向协同治理的思想，通过培养基层干部队伍横向谈判的能力，在以下三个层面做出努力：
（1）在可操作的层面划清导入地与导出地政府的权责关系。争权卸责几乎是纵向治理的最大问题，在上级政府划定原则之后，把具体的执行工作交给导入地政府与导出地政府之间的横向谈判来解决，信息不对称问题就可以迎刃而解了。
（2）形成对“流动”进行治理的协同治理能力；只有解决了流入地政府与流出地政府之间的信息不对称问题，并且在两个政府之间形成一个持续的横向谈判机制，才能在流入地政府与流出地政府之间形成一种对“流动”进行治理的协同治理能力。并且他们还可以通过对“治权”的交易，减少治理成本。
（3）充分调动导入地政府和导入群体内部的资源，参与导入群体的治理。协同治理的核心是资源的交换，通过横向谈判能力的培养，把导出地政府的治理资源借用到导入地政府，把导入人群内部的资源通过自治和共治的手段充分挖掘，一起参与到导入群体的治理中，将是解决特大城市郊区“流动治理”难题的一个重要手段。
