编者按：习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。
日前，本报与上海市社联联合约请专家就“创新社会治理，加强基层建设”展开笔谈。这里选编几篇，以飨读者。
我院上海大学基层治理创新研究中心黄晓春副教授的《当前基层社会治理创新的起点与方向》入选其中。
近年来，中国社会的阶层分化态势显著，随之引发了需求结构和利益结构的多元分化，这意味着基层治理体系将长期面对如何有效供给多层次公共产品和协调社会多元利益关系这两个基本挑战。
近年来，基层社会的治理创新已经成为国内不同城市探索新型社会治理模式的重心所在。从经验上来看，不同地区在探索基层治理创新的路子时有许多迥然不同的做法和经验，改革的切入点、重心也各有侧重。但从总体来看，这些探索大多具有局部创新、碎片化实践的特征，改革的实践者和推动者大多都在“形势所迫”和“问题倒逼”的情境中摸索经验，缺乏一种系统改革思路的指引。这种现状向研究者提出了严峻的挑战，也催促改革者从深层次上审视当前基层治理创新的起点与方向。
历史地来看，国内主要城市的基层治理组织与制度架构都成型于上世纪90年代初中期。以上海、北京、沈阳、武汉等特大城市为源头，国内形成了几种具有鲜明特色的基层治理模式。这些治理模式在行政力量的配置方式、居民自治机制的探索方向等问题上虽然有一定的差异，但就本质而言，这些模式都有一些基本的核心特征：
一是以相对封闭条件下的居住人口管理与服务为重心。从这个角度来看，户籍制度以及附着于户籍制之上的公共物品配置方式是既有治理模式的核心内容。
二是强调自上而下的强有力行政执行力。借助“职能同构”的政府组织体系和“层层加码”的自上而下的科层压力体系，这套治理模式形成了很强的行政执行力以及相应的资源整合能力。但这种强大的行政执行力是以高昂的行政成本甚至社会成本为代价的，一旦资源紧缩，其可持续能力有限。
三是事权和自由裁量权在行政体系内大量自上而下放权。这种做法的原意是授权基层政府根据辖区内不同情况灵活治理，但却间接导致了两个严重后果：首先，人为割断了属地之间的横向联系，阻碍了资源的横向流动和跨区域配置；其次，在技术上把各类公共产品切割为地方化的公共产品，阻碍了区域性公共产品的出现。
四是有限动员社会。主要表现为“社会协同”与“公众参与”仍主要停留在城市管理的末梢（如居民区），行政管理部门往往习惯于从补充行政管理的角度来动员社会和组织公众参与，而不是鼓励具有主体性意识的社会主体发育。其后果是各类社会组织的数目越来越多，但社会自我协调的能力却始终羸弱。
五是强调“技术治理”和单一目标的项目化运作。既有治理模式下，管理部门日趋注重在技术主义的层面解决各类社会治理难题，其后果是：很多项目仅仅在表层上解决了问题，但深层次问题却一直缺乏整体性的应对思路。另一方面，由于每个项目只针对单一目标，因此整体性的公共管理目标往往被各种项目碎片化了，不同项目之间的协调也越来越困难。
既有治理模式的上述特点构成了人们理解当前基层治理创新起点的基本线索。客观来看，这套治理模式在社会流动速度相对缓慢、需求结构相对简单、利益分化不太显著的时代背景下具有很强的适应性。借助这套治理模式，北京、上海、广州等特大城市有效应对了上世纪90年代中后期以来十多年城市发展中遇到的各类社会治理问题。但近五年来，随着中国经济社会的快速发展，这套治理模式的不适应性日显，尤其是在面对以下三个结构性问题时，显得越发力不从心：
首先，在高度开放、流动的新型社会背景下，传统基层治理网络的“盲区”愈发显著。现在，流动人口已经成为全国各大城市社会的主要构成部分之一，但这些城市以居、村委为依托的基层治理网络却无法有效覆盖这部分人群，这一方面造成了流动人口各种需求难以得到有效满足，另一方面也不利于城市社会秩序的长效维系。此外，近年来，在北京、上海、广州等特大城市的中心城区和经济高度发达区域，社区人口中居住人口的规模已被分布于各类商业场所中的职业人口快速赶超，但目前基层治理的管理与服务网络几乎都是针对前者而言的，基层政府在面对辖区内规模庞大的职业群体时既无授权也无相应的组织架构来提供管理与服务。由此提出了基层治理的组织网络和制度重塑的深层挑战。
其次，在社会需求结构和利益结构快速分化的背景下，传统的以行政体系为主要依托的基层公共服务体系和社会矛盾化解体系已越来越难以应对。近年来，中国社会的阶层分化态势显著，随之引发了需求结构和利益结构的多元分化，这意味着基层治理体系将长期面对如何有效供给多层次公共产品和协调社会多元利益关系这两个基本挑战。这就势必要更多地引入社会力量和市场力量，形成多层次的复合治理结构，这从深层次上对基层治理的体制架构改革、政社关系调整以及相应的公共政策创新都提出了很高的要求。
第三，在风险社会来临的现代发展背景下，传统基层治理体系松散整合的结构特征亟需得到系统提升。随着中国经济社会日益融入全球体系，城市尤其是特大城市已经和全球风险社会紧密联结。各类传统或非传统社会风险累积、爆发的可能性日增，面对这种新情况，亟需形成以政府专业治理部门为主导、快速联动的跨部门、跨界治理网络，这在很大程度上对当前基层治理变革提出了新要求。
基于上述分析，我们可以对当前基层治理创新的历史方向作出更为清晰的勾勒：一方面，当代中国基层社会的治理变革首先涉及到对社会发展新态势的回应，由此需要在人口的精细化管理与服务、社会矛盾长效化解以及风险与公共安全体系建设方面形成针对性的治理模式，并探讨不同治理模式共处的组织与制度安排。另一方面，每种治理模式的形成与发展都涉及到特定的国家、社会与市场多方合作治理结构，因此，改革的实践者需要结合不同领域的治理目标，探索形成多种治理结构。换句话说，我们需要更为具体地探索“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障”的实现方式，而不能用“一刀切”的方式来总体性地讨论国家与社会间关系，比如：在人口的精细化管理与服务方面，政府负责主要体现为“把关人”和“托底者”的角色，政府通过公共政策安排鼓励市场与社会力量在此领域发挥重要作用；但在风险治理领域，政府负责就表现为全权主导式的动员与资源整合。当一种更具包容力、容纳多种治理结构的新型基层治理格局成型时，当代中国国家治理能力也将迈向新的台阶。（作者单位：上海大学基层治理创新研究中心）
